保障彩票回歸公益亟需制定彩票法

中國福利彩票發行管理中心14名局處級領導干部違紀違法被查專家建議

對話動機

近日,中央紀委國家監委網站發布了中國福利彩票發行管理中心4名原負責人的懺悔視頻。截至目前,中國福利彩票發行管理中心已經有14名局處級領導干部因違紀違法問題被查處。

這么多局處級領導干部被查,對我國彩票發行銷售行業意味著什么?在我國彩票行業取得長足發展的背景下,行業本身又存在怎樣的問題?彩票行業存在的諸多問題,是否與我國缺乏一部專門的彩票法有關?圍繞這些問題,《法制日報》記者與彩票行業權威專家進行了對話。

對話人

財政部中國財政科學研究院研究員、世界彩票研究協會會長　　　　　　　王薛紅

河南財經政法大學彩票研究所所長　　　　　　　　　　　　　　　　　　馮百鳴

《法制日報》記者　　　　　　　　陳　磊

欠缺透明導致亂象頻出

記者:近日,中央紀委國家監委網站發布了中國福利彩票發行管理中心4名原負責人的懺悔視頻,原主任鮑學全、原主任王素英、原副主任王云戈、原副主任馮立志分別作了懺悔。截至目前,駐民政部紀檢監察組已經嚴肅查處了中國福利彩票發行管理中心14名局處級領導干部的違紀違法問題。

中國福利彩票發行管理中心負責全國的福利彩票發行管理工作,這么多局處級領導干部被查,值得我們關注其背后存在的問題。

王薛紅:一次性查處這么多領導干部,說明彩票發行管理出現了一些問題,這些問題可以說與彩票發行管理機制是有關系的。

目前,機制設計欠缺透明度和社會各方參與太少,導致很多問題長期無法察覺。幾十年來日積月累才暴露了發展中的大問題。

馮百鳴:中央紀委對福彩領域系列腐敗問題的定性,是“系統性腐敗問題”。再往前看,原民政部黨組3名成員和派駐紀檢組組長已經被嚴肅追責,也與此有關。因此,中央堅決查處福彩領域系統性腐敗問題,是為了加強彩票資金監管。

這么多局處級領導干部被查處,也是給我們的彩票發行監督和管理工作一個教訓。也就是說,彩票錢跟別的錢不一樣,具有公益性,都是彩民一塊錢一塊錢積累起來的,都是來自老百姓的錢,一分錢都不能亂動,一旦彩票資金使用出了問題,上億彩民怎么看?但個別人的腦子里沒有這根弦。

記者:經過30多年的發展,我國彩票行業已經取得長足發展,截至2017年年底,我國彩票累計發行銷售17950多億元,為國家籌集公益金超過5370億元。

但另一方面,福利彩票領域近年來出現了諸多亂象。例如,2014年11月至12月,審計署對財政部、民政部及所屬福彩中心、體育總局及所屬體育彩票管理中心以及18個省份2012年至2014年彩票發行費和彩票公益金使用情況進行了專項審計。隨后發布的公告顯示,在被審計的彩票資金中,問題資金占比超過四分之一。這些問題資金,主要用來違規采購、賬外核算資金、違規購建樓堂館所和發放津補貼等。

王薛紅:首先,我們應該充分肯定彩票業在過去30年給我國公益事業作出的貢獻,17950多億元的彩票發行銷售,給國家募集了5370多億元的公益資金。也就是說,彩票行業在過去30年的發展中,在一定程度上解決了我國公益資金來源不足的問題,解決了我國公益資金的籌集問題,在公益資金籌集方面起到了很大的作用。

其次,我們在看到成就的同時,也不能忽視彩票行業出現的問題。比如,在彩票發行銷售過程中、在彩票返獎過程中出了一些問題,在5370多億元公益資金的使用方面也出了一些問題。

最后,我們也應該客觀看待這些問題出現的原因,不管是機制不健全也好,不管是對彩票發行銷售、彩票返獎、公益基金的使用等方面欠缺透明也好,既不能擴大,也不能忽視。比如,彩票發行銷售機制的設計,本身就缺乏公開和透明,無論是整個彩票行業鏈條還是彩票發行、監管機制,都欠缺公開和透明,由此導致消費者和其他社會人士參與其中,也基本上看不到對彩票產業鏈條的監督作用。

相關規范立法層級不高

記者:我國彩票行業30年來取得了較大發展,彩票管理法規不斷健全。國務院2009年頒布《彩票管理條例》以來,財政、民政、體育行政等部門先后制定了《互聯網銷售彩票管理暫行辦法》《彩票管理條例實施細則》《彩票公益金管理辦法》《彩票機構財務管理辦法》《彩票發行銷售管理辦法》等,推動了彩票事業的規范化建設。有關地方也出臺了加強彩票管理的具體辦法和操作細則。

彩票行業法規、規范不可謂不多,但仍然沒有禁絕彩票行業出現這樣那樣的問題,其背后的原因值得深思。

馮百鳴:彩票是國家嚴格監管的資金,任何人都不能碰,但從當年的審計結果來看,福利彩票和體育彩票資金還是被違法違規挪用,原因是多方面的。

一是彩票發行銷售市場本身的規模在增大。以前彩票市場規模很小的時候,發行費用、公益資金的規模都很小,問題也不明顯。現在每年彩票發行規模在幾千億元,發行費用動輒幾百億元,一旦出現挪用情況,非常受社會關注。

二是管理機制的原因導致監管力量不夠。彩票行業有發行銷售機構,也有監管機構,但監管機構力量過于薄弱,無法對彩票市場進行全方位監管。對于挪用彩票資金現象,監管機構也沒有劃出一道“紅線”并確保“紅線”不被逾越。

三是立法層級不高。我國雖然在2009年頒布《彩票管理條例》、2012年頒布《彩票管理條例實施細則》等,但這些規范的立法層級太低,有些時候無法成為執法依據。比如像實踐中存在的非法彩票問題,如果非法彩票的認定具有法律上的依據,行政執法部門就可以依法進行查處。目前亟需將《彩票管理條例》補充完善,時機成熟應盡快出臺彩票法。對彩票行業新的學術定義、互聯網銷售彩票,基礎工作需要盡快完善。

最后,社會觀念上也沒有形成科學的彩票倫理。我提出過彩票倫理學的問題,就是說,彩票的發行和銷售應該遵循公平正義。彩票具有募集資金的作用,其本身也有博彩的負面效應,因此,如何確保彩票發行既能夠滿足公益性,又能夠約束彩票的負面影響就尤為重要。但目前,社會上已經形成了不好的現象,那就是彩票發行的博彩屬性越來越強,甚至縱容了一些彩民的賭博心理,偏離了公益屬性,這需要我們非常警惕。

這一系列問題,更是彰顯制定彩票法的迫切性,如果彩票法能夠制定出來,既能夠明確上述問題如何解決,也能夠依法保障彩票回歸公益屬性。

王薛紅:過去30多年,我國在彩票領域制定了不少法規和政策,制度建設日益完善,應該說,對健康發展中國彩票業起到了很大的作用。但是,相比于成熟的、完善的、規范化的彩票市場而言,現行的彩票法規、規范性文件、政策等仍然欠缺,亟需在法律層級上進行大幅度提高,相關條文也需要大幅度增加,比如《彩票管理條例》作為目前最高層級的規范,也僅有64條,遠遠不夠。

作為一個擁有上億人的彩票市場,作為一個朝陽性的產業,不能僅靠《彩票管理條例》64個條文,而應當制定更高層級的彩票法,用足夠多的法律條文,為彩票行業提供完善的法治環境,為彩票行業發展保駕護航。

依法公開保障公益屬性

記者:中國福利彩票發行管理中心官方網站曾發布《彩票資金的分配比例和發行費用的管理使用規定》,其中明確:福利彩票所籌集的公益金有50%留在地方,主要用于“扶老、助殘、救孤、濟困、賑災”等社會福利和社會救助性的公益慈善事業,其余50%上繳中央財政,用于其他社會公益項目。

但實踐中,彩票的公益目的并沒有得到充分發揮,例如,有的彩票資金被拿來濫發獎金補貼。據審計報告,這樣的單位有141個,涉及金額3.83億元。

那么,我們怎樣做,才能夠充分確保彩票實現公益屬性?是否需要制定專門法律,使彩票發行管理在法治的軌道上規范運行?

王薛紅:確實需要制定專門法律保障彩票的公益屬性。如何保障彩票的公益屬性呢?我認為有以下幾個方面。

第一,保障彩票的公益屬性,需要進一步完善彩票法律制度。就目前而言,從彩票發行機制看,相關部委都在做發行工作,那么,這幾個部委在發行工作的職能定位、財政監督職責都是沒有問題的,現在的問題是在執行方面存在不足,尤其是財政監管方面執法能力不足,表現在對彩票行業的監督和管理,尤其是處罰措施不足。

舉個例子,互聯網銷售彩票,一直在被監管部門叫停,僅政府文件就下發過多次,但今年10月1日之前,市場上依然在通過互聯網銷售彩票,明知是違規,仍然有人在明目張膽地干。直到今年監管部門修訂相關規則,明確互聯網銷售彩票是非法彩票。

這說明什么問題?就是執法部門首先要有執法依據,其次要有執法能力。從財政監管的角度,監督管理機制的健全和完善亟需加強,可以建立專門的彩票監管機構,比如彩票專賣局或者彩票監管委員會,對整個彩票行業進行監管,這都需要制定專門的彩票法作為制度設計的依據。彩票出現問題和機制調整有密切關系,在立法完善的同時,國家彩票發行機制也需要作必要調整,進行垂直性管理,類似煙草專賣格局是不錯的效仿,進行彩票專賣管理和銷售。減少多部門管理,避免踢皮球。時機成熟應組建彩監委或彩監會進行行業垂直化管理,真正讓彩票業成為公益方面的支柱產業。

第二,保障彩票的公益屬性,需要依法加強公開和透明度,在彩票發行管理的整個過程中,公開和透明度亟需加強。如果公開和透明度加強了,在監管方面能夠落實到位,那么彩票行業出現問題的幾率就會大大減小。然后,在資金的使用去向方面,如果公開和透明度加強了,它的公益性也能夠體現更明顯,也就是說,真正需要資金的公益項目,就能夠拿到公益資金了。為了修訂完善《彩票管理條例》,呼吁監管和發行管理部門,群策群力對彩票發展過程中的新技術、新規則開展研究,為下一步法律法規的完善打下必要基礎。

第三,還需要通過立法明確彩票的公益屬性,讓彩票業是一種公益事業這種理念得到法律的保障,成為包括全行業、政府監管部門、消費者都能知曉的法律上的認知,成為必須遵守的法律義務。比如,就彩票本質和屬性進行必要的研究和對社會進行充分的宣傳和引導。彩票業在我國尚屬初級階段,相當多的彩民對彩票本質屬性不清楚,盲目購彩。比如,有的當作投資產品,從而引發社會對彩票的錯誤認知,對彩票的發行工作造成誤解和不必要的損失。因此,應該對彩票的娛樂屬性和公益屬性進行教育,避免消費者過度購彩。

馮百鳴:彩票法的制定,首先要從立法的理念上、立法的指導思想上、具體的制度設計上保障彩票的公益屬性,甚至包括明確彩票公益金的用途,必須搞雪中送炭的事情。

其次,在發行銷售彩票時,要依法確保程序正義,保證公開、公正、公平,盡量壓縮彩票的賭博屬性。

再次,通過立法確立監管依據,對彩票發行方式、開獎方式等進行監督。比如說開獎方式,一般來說,賭性跟兩個東西有關系,一個是開獎的速度,開獎速度越快,賭性越強;一個是返獎率,返獎率越高,賭性越強。在立法上,我們可以通過程序正義解決這些問題。

最后,彩票是講倫理的,是要講正義的,要從立法上進行制度設計,保障彩票倫理貫穿整個彩票行業,不偏離彩票本身的公益屬性。