一旦發現文物，工期就得延誤，風險和成本大幅增加，一些建設單位不惜以身試法破壞文物;文物部門只能“被動保護”，處處受制于人，影響保護成效。近年來，土地出讓后再考古成為多種矛盾爆發的集中點。

作為國家重點支持的6個大遺址片區之一，鄭州市文物古跡總量過萬，在全力推進國家中心城市建設過程中，2018年以來，鄭州市以“考古前置”改革為突破口，將考古工作列入土地供應條件，在土地出讓前全部完成，探索出文物保護與城市建設協調統一的地方經驗。

“風水寶地”成“是非之地”

“幾乎每年都會有地塊因考古耽誤工期，不僅經濟效益受損，考古發掘費用少則幾十萬、多則上千萬，都是公司自己承擔。”提起中標“風水寶地”的經歷，河南本土房企正商集團運營經理陳繼國很是無奈。

文物部門隨建設項目開展“被動保護”，在土地出讓后才進行考古調查勘探發掘，是我國城市建設中的普遍現象。據陳繼國介紹，正商集團此前在鄭州拿到的一塊地因考古發掘耽誤了小半年，銀行貸款利息每天就得80多萬元。

“考古發掘費用成本無法提前估算加大了投資風險。在河南等地下文物遺存豐富的省份，是否可能有文物是我們風險評估首當其沖要考慮的問題。有文物的地段再好，我們也寧肯逃。”融創中國中原公司前期開發部總經理劉鳳說。

“我們也想快，但是文物部門就像救火隊，很被動。”鄭州市文物局局長任偉說，考古工作有一套科學體系，辦理審批、勘探發掘都需要過程，但建設單位并不能理解，千方百計找上門來催進度。文物保護法規定的最高罰款是50萬元，違法成本遠低于守法成本，建筑方破壞文物的案件難免發生。

據鄭州市文物勘探管理辦公室主任王文華介紹，鄭州實行考古勘探經費由地方財政保障后，資金存在巨大缺口，一年只有649萬元，勘探面積有時能達到2000多萬平方米，只能拆東墻補西墻，影響工作效率和文物保護質量。

“考古前置”破解文保難題

近年來，鄭州市加快建設國家中心城市，對土地的需求日益迫切，破解城市建設中的文物保護難題刻不容緩。

為此，鄭州市出臺《關于招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權考古調查勘探發掘前置改革的通知》，自2018年1月1日起，市區范圍內以招拍掛方式出讓的國有建設用地，在土地出讓前由自然資源部門向文物部門辦理全部考古審批手續。

按照要求，未發現文物遺存的，直接公開出讓;發現文物需要“異地保護”的，發掘保護后出讓;發現文物需要“原址保護”的，調整用地規劃后出讓;發現文物遺存但可保護與建設兼顧的，由文物部門明確保護條件，附條件出讓。

鄭州市土地儲備中心主任陳思格說，出讓土地的開發建設條件被進一步明確。在體制機制上，通過考古聯席會議制度，文物部門、市土地儲備機構和各區(管委會)每年年初會根據土地儲備計劃和供應計劃制定考古勘探計劃，協調解決工作中遇到的問題，確保文物考古和土地供應穩步推進。

“變‘事后被動跟進’為‘提前主動完成’、變‘不可知’為‘可規劃’。文物工作在無利益干擾的情況下進行，大大增強了文物保護力度。”任偉說，真正的“凈地”出讓不僅是地上“凈”，地上沒有附著物;地下也要“凈”，摸透地下所有情況。

資金方面，鄭州市根據近3年來考古勘探發掘費用和勘探面積，按每平方米34元將考古勘探發掘費用計入土地交易價格，均攤于所有出讓地塊成本之中。這部分資金由財政部門先行墊付保障，“凈地”出讓后收回。

“改革改變了考古費用長期不足帶來的工作被動局面，也體現了‘文物保護，人人參與’的工作理念。”北京大學考古文博學院教授李伯謙說，考古費用在土地出讓時均攤于所有出讓地塊成本之中，以往哪個地塊發現文物、文物工作費用就由哪個地塊競得人承擔的不公平現象被消除。

消除“老難題”還需深化改革

“‘考古前置’改革為有效解決文物保護與城市建設之間的矛盾，促進經濟建設和文化建設全面推進開了一個好頭。”中國社會科學院考古研究所研究員袁靖說，由政府組織考古工作，能夠真正把文物保護落到實處，維護文化遺產的尊嚴。

任偉說，通過推進政府職能轉變，文物工作完成后進行凈地出讓，宗地競得人可以快速推進工程建設，有效降低企業制度性交易成本，激發經濟社會發展活力，文物領域“放管服”改革具有重要意義。

“自然資源部門成為文物保護手續辦理的主體，文物部門不再與建設單位打交道，有效規避了談判過程中的廉政風險，也便于財政、審計部門對考古費用的統籌和監管。”鄭州市文物考古研究院院長顧萬發說。

截至目前，鄭州市文物部門與土地儲備機構共簽訂考古調查勘探發掘工作協議282份，已完成勘探面積約1345萬平方米，發現遺跡1266處，文物保護與城市建設的矛盾在一定程度上得到緩解。受訪文物部門、建設單位人士也指出，消除矛盾仍需持續深化改革。

一是現有改革僅適用于新出讓土地，不適用于已出讓未建設土地，涉及學校、醫院、道路等公益事業和基礎設施建設的劃撥土地等其他土地。這部分土地面積不容小覷，文物工作的壓力依然存在。

二是改革后文物工作量增大，對專業隊伍人員數量、素質要求更高，人員力量薄弱的問題突顯。作為鄭州唯一一家考古發掘業務單位，鄭州市文物考古研究院單位編制只有40人，完成現有工作量至少需要200人的工作團隊，目前只能依靠外援。

此外，隨著我國考古事業和經濟建設的不斷發展，已出臺近30年的《考古調查、勘探、發掘經費預算定額管理辦法》難以適應現實發展需要。業內人士建議，從頂層設計出發，加強考古技術力量建設和專業人才培養，不斷完善改革配套措施，破除體制機制障礙，逐步實現“考古前置”全覆蓋。